治安状况的好转，并不意味着新政权感受到的威胁也一并减少。由于1950年6月25日爆发了朝鲜战争，两天后美国宣布武装干涉，并且派遣第七舰队公开介入台湾海峡，阻止中共夺取台湾岛，这种情况不可避免地进一步刺激了台湾国民党颠覆大陆共产党政权的欲望。特别是9月15日美军在朝鲜仁川成功登陆，开始大举北进，直接威胁到中国东北地区的安全之后，中共感受到来自国民党的各种武装和情报组织的威胁自然也日渐加大。和前此国民党残余势力自发的反抗相比，国民党开始有组织的由海外向大陆大量渗透的方式，在社会治安方面所造成的问题显得不是很突出。甚至，由于新政权的组织和宣传越来越深入到基层民众之中，并且有过“二六”轰炸之后那样一种经历，美国武装干涉所促成的新一波谣言也不大能够形成让基层党团组织手足无措的那样一种状况了。因此，即使在这一波国民党有组织的渗透活动中，上海首当其冲；即使中共中央在10月10日正式发出《关于镇压反革命活动的指示》，大举发动了全国性的以“反特（务）”为中心的“镇反”运动；即使《人民日报》公开批评上海市人民人民法院对反革命案件惩治不力[1]，但是，直到1950年底1951年初，上海方面的工作重心并未迅速转到“镇反”工作上来。

　　　　　　　　　　　　反动党团登记与协调“镇反”步调

上海新政权推迟群众性“镇反”运动发动的时间，相当程度上是受到了正在发动之中的土改运动的牵制。上海近郊的土改运动从1950年秋冬开始试点，12月中旬与华东土改一并全面推开，计划3个月完成。为了确保土改运动的顺利进行，上海市最初的作法是：“对反匪特问题，不可与土改混在一起，如果目前搞，一方面会混淆群众的斗争目标，另一方面领导上也不易掌握，反分散精力。”[2]注意到“镇反”运动在各地的声势，华东军政会主席饶漱石随后虽然提出土改和反特可以结合搞，但也明确认为动员和展开阶段、郊区和市区、流氓恶霸与特务，可以有策略地分步进行。他提出：开始动员时宣传上要稳，不强调镇压，以麻痹地主，“全面开展时，（宜）强调发动群众进行捕杀，震动越大越好”。因为上海的稳固，对郊区的控制很重要。而稳固上海，重点仍在打击流氓恶势力，“近郊统治中流氓势力很强，镇压一下，给市内流氓势力是很大打击。”[3]

事实上，与毛泽东下决心乘抗美援朝战争发动“镇反”运动，一劳永逸地扫除内部隐患，根绝国民党特务隐藏的社会基础的最初设想不同，中共中央发动“镇反”运动之时，华东以及上海的中共领导人显然相信，上海这时无论社会治安，还是国民党颠覆的危险性，都已在有效的控制之中。他们这时明显地还在关心如何进一步建立执法机关执法，以及司法机关审判的规范，树立新政权的良好形象，和使整个政府行政迅速走上法制轨道的问题。

早在1949年底1950年初，上海市人民法院就曾基于当时的治安形势和判案情况，明确提出过规范司法的一些主张。他们提出，由于新政权废除了国民党时期的法律系统[4]，又未能及时建立起一套新的处刑标准，面对案件繁多，司法人员量刑自由度太大的情况，似宜制定一地方性处刑标准，以便掌握。他们草拟的《处刑标准》中不仅没有“反革命罪”，而且依照西方法学的“罪刑相适应原则”，主张应当根据犯罪人实际危害程度相应处刑。《处刑标准》中规定可以处以死刑的罪行，除杀人偿命者以外，与政治行为相关的罪行只有“妨害国家罪”一种。其中亦只有第十条“武装聚众”和第十一条“勾结帝国主义海陆空军或借用其兵力武器”，具体实施了“阻挠革命破坏人民民主专政颠覆中华人民共和国政府”的行动者，才得判处死刑。“意图”或“阴谋”，包括“预备”实行上述行动者，均得减轻刑期，或仅处7年以下3年以上徒刑。参与行动而非主谋者，亦只能处以15年以下7年以上徒刑，胁从者还得免除其刑。就连“泄漏窃探传递或交付军事秘密于敌人”者，最高也只处无期徒刑。[5]这一草案被市政府转报最高人民法院后，很快即被否定。1950年4月最高法院院长沈钧儒明确致函上海市人民法院，指出：草案“对人民民主专政的立场及巩固革命秩序之需要体现不够”，“如第二章妨害国家罪，第九条意图阻挠革命破坏人民民主专政颠覆中华人民共和国政府并已实施之罪，不论情节如何重大，仅以七年徒刑为最高限度；通谋敌人而犯之，亦仅以十五年徒刑为最高限度，其情节严重者亦以无期徒刑为限；第十二条泄漏窃探传递或交付军事秘密于敌人，以无期徒刑为最高限度；第六章第三十六条伪造人民银行纸币罪以十年徒刑为最高限度，以上各种犯罪均无死刑之规定，与人民民主专政及时镇压反动，巩固革命秩序之政策不合。”[6]

《处刑标准》草案虽被废弃，但华东及上海方面基于建政的实际需要，团结民主人士与资产阶级的需要，仍旧相信需要对执法和司法机关加以必要的规范。也正因为如此，市法院虽受到批评，却仍强调新政权应不同于旧政权用严刑峻法解决问题，判刑要强调宽大教育与公平合理的原则。如对接收过来的数百刑事罪犯，即明确提出，除汉奸与杀人犯暂不处理外，其余均应减刑。“减刑的一般原则，强盗案件减至二分之一，烟毒案件死刑减为五年，无期徒刑减为四年，其余减至四分之一，贪污案件减至三分之一。”[7]而中共中央刚刚下达了“双十”“镇反”指示，批评一些地方“宽大无边”、“有法无天”，大批反革命分子“没有受到应有的制裁”，提出要从重从快“严厉制裁”[8]，华东军政委员会和上海市政府却紧接着就发布了规范执法的《逮捕人犯暂行条例》，明确规定：“在本区境内逮捕人犯，除法令另有规定者外，概由公安、司法机关依法定手续执行之，其他任何机关团体或个人，不得逮捕”；“对于其他一般密告案件，公安、司法机关须经调查研究，慎重处理，检举密告属实者奖，蓄意诬告者以诬告论罪”；“对于已捕之人犯，不论其案情如何，均不得施以刑讯或变相刑讯及任何侮辱”；并“应予廿四小时内进行首次询问，不得任意搁置，如发现逮捕错误，应即释放” [9]。显然，这时做出上述种种规定，与中共中央发动“镇反”运动的精神多少有些不大合拍。

注意到中共中央的批评和各地按照中共中央的部署，迅速展开了大张旗鼓的镇压行动，华东军政会很快也开始相应地加快加重了对国民党特务的处罚[10]，并且还在11月21日在报上公开承认：“华东各地镇压反革命工作存在过份宽大偏向” [11]。因此，从1951年1月开始，华东军政会不仅修正了土改不与反特相结合的作法，开始在报章杂志上大力宣传“镇压反革命”的问题，而且，饶漱石还在1月6日给中共中央的报告中，明确承诺准备立即开始组织对反革命分子的有力打击。[12]

饶漱石的报告提到的计划，是基于整个华东地区的一种工作安排。具体到上海，华东军政会和上海市军管会的做法，实际上还是分步走的办法，即在稳步推进郊区土改的同时，对市区“反特”先着重于宣传，暂不搞群众运动，但同时对旧人员实行一次全面的坦白登记运动，藉此进一步摸清旧人员的情况，也好为随后将要展开的“镇反”运动做些必要的准备。

据此，中共上海市委于12月11日下达了相关指示，上海军管会随后于1951年1月5日正式颁布《上海市委员会对于反动党、团、特务人员实施登记办法》，并指令本市人民政府公安局负责设立“上海市反动党、团、特务人员登记总处”及其分支机构，负责办理登记之具体事宜。凡本市或旅居本市之反动党、团、特务组织人员，即国民党、青年党和民主社会党区分部以上委员、三青团分队长以上，国民党军连长以上，原军统、中统、南京政府国防部第二厅及其所属各组织，乃至于国防部青年救国团之人员，以及南京政府社会部上海市“工人福利委员会”之各级干部、“护工总队”分队长以上人员，和“大上海青年服务总队分队长以上人员”等，均“应即遵照实施办法之规定，于一月十一日起迅速亲赴指定之登记机关，办理登记手续。凡迅速登记真诚坦白者，均给予宽大处理。倘有怠忽隐瞒，抗拒登记，破坏阻挠，或登记后仍然继续进行反革命活动者，一经查明，定即依法严惩。”而有重大罪行，或私藏重要文件、档案、武器、弹药、电台、密码，隐匿不报者，亦当“依法严惩”[13]。

《实施办法》一经公布，很快就在上海各界引起了很大的反响。尽管当局在内部明确规定了“先松后紧”、“外宽内严”的方针，由于新政权已经在社会上牢牢地树立了自己的权威，这一举措还是不可避免地在国民党旧人员当中造成了巨大的心理压力。不少符合登记条件的旧人员惧于外地“镇反”运动的气势，往往不敢前往登记，害怕受到处理；而大批不够登记资格的旧人员却又担心理解错误，没去登记，反而受到处罚，故纷纷主动登记。从11日正式开始登记后，不过十天时间，全市前来登记者即超过万人[14]。一个月后，据上海市总工会报告，至2月22日为止，仅工会系统登记的人数，就有5570人。其中军统系统213人，中统系统230人，蒋经国系统92人，反动党团714人，工人福利会及护工队1643人，其他750人[15]。

由于工作系统不同，和对坦白登记工作的目的认识不同，不同的部门这时对开展登记工作的要求也明显不同。青年团上海市工委明确指示所属各级团委：登记工作不宜搞成群众运动，“避免公开号召团员与团员间相互检举与监督”；对一般可疑分子“应避免在团员大会或群众大会上公开进行检举或‘斗争’”，只能个别说服，或用小组会及座谈会的形式，劝说其自觉向组织坦白；对主动坦白的团员，要“防止‘穷追穷问’的偏向”；无论可疑分子还是已坦白的团员，均“不应在群众中公布其名单” [16]。而上海总工会则明显地支持其下级组织发起控诉特务分子破坏生产和设备的群众大会，赞同鼓动工人及其家属进行“劝说、检举、告密运动”，并支持对个别有较大民愤的登记分子召开斗争大会。由于采取的做法相异，产生的效果也多少有些差别。据青年团上海市工委的不完全统计，全市此次主动坦白登记的团员达到2094人，其中不符合登记条件者就有1616人，占一半以上。[17]越是动员得好的部门，这种比例也就越大。如据中共上海市委直属机关团工委在其所属部门内的统计，登记工作开始后，前往登记的符合条件者仅4人，主动前往登记者却有44人之多。[18]而据工会方面的报告，登记工作开始后，一方面是过去公开唱反调者老实了，造谣惑众的情况迅速消失，另一方面心生逆反者也骤然增多，不少工厂怀疑被蓄意破坏造成的生产事故数量明显上升，隐瞒历史的情况相当普遍。[19]