显然，由于现实中很少发现敌人的存在，感觉不到可怕的威胁，相当多数的部门并没有把坦白登记工作和“反特”斗争，以至于“镇反”运动直接挂起勾来。甚至不少参加登记工作的中共党员干部，也不了解登记的意义所在。他们不仅提出：“为什么过去不进行登记工作，是否过去讲宽大，今天讲镇压了？”而且表示弄不清镇压与宽大该如何结合。在登记工作中一些干部为了追求数字，不管够不够标准，一概动员前去登记。他们并且告诉前来登记的人员：“只要登记就没问题”，“只要坦白，决不追究。”有些干部更是在登记过程中渐渐对前来登记的人员发生同情。因为不少登记对象在讲述自己参加国民党、三青团或中统、军统的历史时，特别强调自己当年是为了抗日，思想上也很进步等等，结果影响到这些干部相信：“大概他们是只不过走错了一条路，如果跟共产党走了，今天还不是与我们一样是个革命干部了？”[1]特别是在一些行政机关内部，大家已经久为同事关系，平时并未发现政治上格格不入的问题，因此这些机关里中共党组织掌握登记工作就更显得较多温情。如失业工人救济委员会主动坦白登记者几占该委员会工作人员总数的四分之一，其中共党支部并不感到有任何压力。相反，他们只是把相关的登记材料上报了事，自己不仅没有留底以做进一步的调查，而且明确告诉上级党委：登记分子除个别还不够坦白外，其他人的态度都“比较诚恳，并要求给予帮助，能在实际工作中改造自己。”且“坦白后工作也积极起来了”，因为他们都觉得“讲出来后轻松多了”。[2]

不可否认，由于坦白登记工作把“坦白”与“宽大”相联系，从而使得上海的“镇反”工作从一开始就与中共中央发动“镇反”运动的主旨不尽协调，这也是不少中共党员干部相信“只要坦白，决不查究”的一个重要原因。以致当群众追问“如果特务彻底坦白自新怎么处理”时，不少干部干脆就不知道该怎么回答。[3]事实上，在登记过程中，从陈毅市长，到报纸宣传，基本上都在强调：只要坦白登记，就可以被视为历史上一时失足，不划为异类。而一切失足分子，只要向人民悔过立功，就有出路。[4]这时报上还公开发表坦白登记的特务分子的文章，和介绍国民党骨干坦白登记受到欢迎的通讯，说明这一观点。如《解放日报》上发表的交通大学学生刘原的自白书，说明自己念高二时，因“军委会特种技术训练班”来校招生，大家以为可以因此参加抗日并学到技术，于是一个班就有十余人报名参加。等到后来才发现所受的是特务训练，不自觉地成了军统的一分子。解放后，因知道一般人厌恶特务，故再未参予特务活动，如今进一步彻底坦白登记，自己更是感觉从此“得到解放了”。该报介绍的“匪特朱某”怎样履行登记的通讯，具体说明了朱某经历了犹豫反复的心理过程，最后被迫和盘托出，并未受到任何清算，且回到单位后，许多同事都来慰问他。他极其兴奋地讲道：“连以前不和我讲话的人，也跑过来握着手来安慰我，以后我才知道有些人以前不理我，是因为我参加过反动组织，没有向政府坦白。”[5]

很显然，上海方面这时对“镇反”主旨的理解，与北京方面仍不十分一致。中共中央所以要发动“镇反”运动，根本上并不在“反特”。毛泽东很清楚，打击特务的现行活动，完全用不着在全国范围内搞如此规模的群众运动。他的目的，是要在乘朝鲜战争这一“千载难逢”的机会，彻底清除各种可能会便利国民党复辟的旧的社会基础。因此，“镇反”不仅不是要抢救“失足者”，恰恰相反，它是要通过广泛的群众动员，挖出一切有过反对共产党，以及压迫共产党所依靠的社会群体的人的历史旧帐，对那些可能会对新政权造成危害者，坚决予以“严厉镇压”。通过这样一种方法，不仅最大限度地消除隐患，而且要造成一种强大的高压态势，使任何有过历史污点者，或可能对新政权心存不满的分子，从此在心理上成过街老鼠，不敢轻举妄动。

正是因为对“镇反”运动的主旨理解上没有到位，上海就“镇反”所做的种种部署一直未能达到毛泽东的要求。对此，毛泽东一度再三督促。

中共中央1950年10月10日已发出开展“镇反”运动的指示后，上海接连三个月几乎没有动作。1月份开始大张旗鼓地宣传动员，但却首先搞坦白登记，在杀人方面依旧顾虑于上海民主人士和资产阶级多，全国影响大，不敢大刀阔斧。为了使上海了解中央的方针，并给全国城市带好头，毛泽东1月下旬明确地针对上海的情况提出：“在上海这样的大城市，在今年一年内，恐怕需要处决一二千人，才能解决问题。在春季处决三五百人，压低敌焰，伸张民气，是很必要的。”[6]

紧接着，眼看各地纷纷多报杀人数字，信心和热情都日渐升高，毛泽东对上海的要求也随之而提高了。2月12日，毛泽东再度电示华东局和上海的领导人称：“上海是一个六百万人口的大城市，按照上海已捕二万余人仅杀二百余人的情况，我认为一九五一年内至少应当杀掉罪大的匪首、惯匪、恶霸、特务及会门头子三千人左右。而在上半年至少应杀掉一千五百人左右。这个数目字是否适当，请你们加以斟酌。”[7]2月25日，3月18日，毛泽东在批转北京和天津两市镇反经验时又两度提到上海，要求在几个月内“大杀几批”。但是，直到3月中旬，上海在杀人问题上还是雷声大雨点小。[8]

鉴于各地，特别是大城市对于处决人犯的谨慎态度，2月21日，经中共中央提议和批准，政务院和最高人民法院联合公布了《中华人民共和国惩治反革命条例》，对“反革命罪”做了明确的解释，并规定了处刑的标准。按其规定，凡有勾结帝国主义；策动、勾引、收买公职人员及武装部队或民兵叛变；持械聚众叛乱；参加特务或间谍组织；以反革命为目的组织或利用封建会门；抢劫、破坏公私财产和公共设施；投毒杀人；伪造公文证件；煽动群众对抗政府和挑拨团结，制造散布谣言，以及偷越国境、劫狱越狱、窝藏包庇反革命罪犯等行为和意图者，均可定为“反革命罪”。首要分子或情节严重者，均可判处死刑或无期徒刑。[9]

比较《条例》与上海1949年底提出的《处刑标准》草案，不难看出两者思路基本之不同。《条例》的提出，就是要在这一特殊形势下，给各地执法司法机关开一杀戒。毛泽东据此再度发出指示，批评包括上海在内的各大城市，均“还未认真地严厉地大规模地实行”“镇反”工作。他特别叮嘱：“从现在起应当开始这样做，不能再迟了。”像上海这些大城市，“是反革命组织的主要巢穴，必须有计划地布置侦察和逮捕，在几个月内，大杀几批罪大有据的反革命分子。”[10]随后，眼见北京、天津、重庆三大城市已开始动作，上海等城市仍未见积极响应，毛泽东又一次点了上海、南京等城市的名字。他专门批转了天津市的捕杀计划，要求上海、南京等城市要像天津一样，弄出一个具体的杀人数字来。他在电报中再度写道：“大城市是反革命分子及其领导机关潜藏的最主要的巢穴，必须用很大的力量去对付，必须认真研究，周密布置，大杀几批，才能初步地解决问题。”“天津准备于今年一年内杀一千五百人（已杀一百五十人），四月底以前先杀五百人。完成这个计划，我们就有了主动。我希望上海、南京、青岛、广州、武汉及其他大城市、中等城市，都有一个几个月至今年年底的切实的镇反计划”，“都能大杀几批”。[11]

由于毛泽东的三令五申，华东及上海方面的领导人终于放下一切顾虑，按照毛泽东的要求，下决心定出了一个年内在上海分批处决近3000人的计划来了。3月15日，饶漱石把上海市委的这一计划转报给了毛泽东，其电称：上海决心在已经捕了1068人，处死100余人的基础上，再放手捕10000人，杀3000，关4000，管3000。[12]毛泽东对此当即表示欣慰。3月24日，他满意地批示道：上海这次的计划总算“有具体执行的步骤，有时间，有准备杀关管的数目字，比过去大进一步了”。他同时鼓励上海方面称：“如果你们能逮捕万余，杀掉三千，将对各城市的镇反工作发生很大的推动作用。”他知道上海的顾虑所在，因而建议上海向北京学习，用诉苦会的形式争取群众的同情和支持。称：“在北京的经验看来，民主人士和资产阶级是可以取得他们拥护的，只要我们工作做得好。”[13]