根据会议记录，任弼时首先报告各地减租清算情形。说明“各地群众利用清算的办法，迫使地主赔偿积欠”，“依减租减息的标准来看，这种运动是‘左’了；依群众运动现在的标准来看，限于减租减息的办法是右了。”“现在党的面前的问题是，是否批准群众的这种运动”，即“用彻底的减租减息的名义，争取在今年内基本上解决农民要求土地问题”？

        康生发言肯定农民的作法，称：“减租清算运动发展中的实际内容是农民要求土地，解决的方法……一般理由都比较正大。结果地主只好出卖土地，而农民又不要买地，于是减价折价让予农民。老解放区大概从1943－1944年就着手解决了，日本投降前已解决得差不多了。新解放区约三分之一亦已解决，但有种种偏向。”

        刘少奇提出了问题的关键所在，说：“土地问题今天实际上是群众在解决，中央只有一个1942年的土地政策的决定，已经落在群众的后面了。今天不支持农民，就要泼冷水，就要重复大革命失败的错误，而农民也未必就范。”但是，“要看到这是一个影响全国政治生活的大问题，可能影响统一战线，使一部分资产阶级民主派退出与我们的合作，影响我们的军队、干部与国民党的军队，影响国共关系与国际关系。内战虽不由此决定，但会有重大影响。因此，不能不作谨慎的考虑。”

        林伯渠问道：“另外有什么既不过火又能解决问题的方法呢？”

        徐特立提醒说：“大革命时代的错误一定不可重犯。”

        毛泽东表态称：“七大写的是减租减息，寻找适当方法实现耕者有其田。当时七大的代表多数在延安时间太久，各地新的经验未能充分反映，现在有了这种可能，使我们从观念形态上解决问题，进而使一万万人得到利益。这样我们就可以进行严重的斗争，而不致失去群众的支持。国民党比我们有许多长处，但有一大弱点，即不能解决土地问题，民不聊生。这一方面正是我们的长处。”“现在类似大革命时期（查历史问题决议说法），农民伸出手来要土地，共产党是否批准，今天必须表明态度。”解决土地问题，“这是我们一切工作的根本、是下层建筑，其他都是上层建筑。这必须使我们全体同志明了。”当然，在宣传上，应当“暂时不讲耕者有其田，但将来一定要宣传。”

        刘少奇最后对讨论作了结论，说：“方针作这样的决定：实行耕者有其田，文字还可以修改。”[22]

        总结上述发言，不难了解，第一，“五四指示”的形成，与当时的战争形势并无直接关联。第二，直接影响中共中央不得不下决心进行土地改革的最主要原因有二：一是各根据地农民受到中共各地阶级政策的影响，已经开始广泛地尝试从地主手中夺取土地，相当部分地区实际上已经通过这种方法解决了土地问题，中共中央必须做出反应。二是1927年大革命失败所留下的心理阴影。从与会者多人不约而同地强调不能重复大革命失败的错误这一点，可以明显地看出，由于中共此前始终认为第一次国共合作失败的原因就在于以陈独秀为首的中共中央当时在工农运动问题上采取了右倾机会主义的态度，特别是压制了湖南农民运动，因此，中共领导人这时不能不把是否支持根据地农民获得土地的要求，视为可能再度影响其革命成败的关键性要素了。由此可知，与其说中共中央1946年决心推动土地改革运动是为了应付国共全面战争的动员措施，倒不如说这是它在突如其来的农民运动面前，基于其对1927年革命失败所总结的经验教训，而采取的一种应变措施。

土地赎买政策的提出与背景

        既然主要还是一种针对各地农民要求土地运动的应变措施，中共中央决策与实施的情况，就不可避免地要受到当时整个国内外政治大环境的制约，其支持农民实行土地改革斗争的幅度，也就自然要受到相当的约束。在这方面，毛泽东的态度明显地比刘少奇等人要激烈一些。比如，他在5月4日的讨论中，就基于大革命时期他在《湖南农民运动考察报告》中提出的“矫枉必须过正，不过正不能矫枉”的观点，明确表示：“农民的平均主义在分配土地以前是革命的，不要去反对”。强调除了对大地主、恶霸、汉奸以外，中小地主，包括旧富农，“实际上也是要侵犯一些的”。[23]

        不过，比较毛泽东的讲话和随后修订公布的“五四指示”内容，可以发现，毛泽东的意见只是部分地被写进了指示当中。而对于刘少奇所坚持的关于要尽可能保证不变更富农的土地，对一切中小地主，特别是属于军属、抗属、烈属的地主家属，在土地份额上及面子上，应给予相当的照顾等项规定，毛泽东随后也表示了认可。

        5月5日，毛泽东修改并正式批准了“五四指示”，且再次重申：宣传上“不要谈土地革命等”。[24]刘少奇据此起草了中共中央的指示电，告诫各地称：“在目前斗争的策略上，我们在各地的报纸上除公开宣传反奸、清算、减租、减息的群众斗争外，暂时不要宣传农民的土地要求、土地改革的行动以及解放区土地关系的根本改变，暂时不要宣传中央一九四二年土地政策的某些改变，以免过早刺激反动派的警惕性，以便继续麻痹反动派一个时期，以免反动派借口我们政策的某些改变，发动对于群众的进攻。”[25]

        而为了从理论的高度说明中共中央对实行土地改革的基本观点，中共中央还于5月8日形成了一个《毛泽东、刘少奇关于土地政策发言要点》，作为对“五四指示”的补充说明文件。内中说明：第一，“现在类似大革命时期，农民伸出手来要土地，共产党是否批准，必须有坚定明确的态度。”第二，“目前国民党有大城市，有帝国主义帮助，占有四分之三人口的地区，我们只有依靠广大人民群众的伟大力量，与之斗争，才能改变这种他大我小的形势。如果在一万万几千万人的解放区内，解决了土地问题，即可使解放区人民长期支持不觉疲倦。”第三，土地改革是中国革命“一个最根本的问题，是一切工作的基本环节，必须使全党干部认识其重要性。”据此，“不要怕自由资产阶级和中间分子暂时的动摇”，“不要去批评农民的平均主义”，但要反对“不联合中农……不照顾应当照顾的各色人等”，要反对破坏党的工商业政策。[26]